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領導干部調(diào)離，就不用對事故負責任了嗎？

不是的！在《湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故調(diào)查報告》中，體現(xiàn)了溯源性問責的原則。

什么是溯源性問責？

簡單來說，就是對于事故發(fā)生負有領導責任的干部，即使在事故發(fā)生時不是當?shù)噩F(xiàn)任領導，也要被問責。

2023年5月21日，國務院公布了《湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故調(diào)查報告》，將發(fā)生在2022年的“4·29”事故再次引入公眾視野。

調(diào)查認定，湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故是一起因房主違法違規(guī)建設、加層擴建和用于出租經(jīng)營，地方黨委政府及其有關部門組織開展違法建筑整治、風險隱患排查治理不認真不負責，有的甚至推卸責任、放任不管，造成重大安全隱患長期未得到整治而導致的特別重大生產(chǎn)安全責任事故。這起事故是經(jīng)濟社會發(fā)展長期積累矛盾問題集中暴露的典型事件，湖南省、長沙市、望城區(qū)及有關部門存在落實責任不緊不實，不擔當不作為的問題。

經(jīng)中共中央批準，中央紀委國家監(jiān)委對第二十屆中央委員、重慶市委副書記、市長胡衡華，湖南省人大常委會黨組成員、原副主任陳文浩，湖南省委常委、長沙市委書記吳桂英，貴州省委常委、貴陽市委書記胡忠雄在“4·29”特別重大事故中的失職失責問題進行了立案審查調(diào)查。經(jīng)查，該事故的發(fā)生是問題長期發(fā)展積累的結果，湖南省、長沙市、望城區(qū)黨委和政府等有關單位、部門及人員對事故的發(fā)生負有責任，上述4名中管干部被問責。

隨后，國務院事故調(diào)查組相關負責人在答記者問環(huán)節(jié)，就“如何實事求是、科學精準認定責任”這一問題強調(diào)，“為實事求是精準認定責任，事故調(diào)查組認真學習貫徹習近平總書記重要指示精神和《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》相關規(guī)定，堅持全面、歷史、客觀地看問題，不搞‘擊鼓傳花’，不能事故發(fā)生在哪一任就只是哪一任的責任，認真梳理事故發(fā)展脈絡，查清直接責任、重要領導責任。重點突出了兩個關鍵環(huán)節(jié)：一是在2016年中央文件已經(jīng)明確要求‘堅決遏制新增違法建設’的情況下，2018年7月仍然違法加層擴建。二是2020年福建泉州‘3·7’事故之后，仍然沒有認真排查整治”。

從上述內(nèi)容不難看出，此次事故調(diào)查的特別之處在于強調(diào)責任倒查，進行溯源性問責。上述4名中管干部，除吳桂英是事故發(fā)生時湖南省、長沙市領導外，其余3人在事故發(fā)生時均已被調(diào)離湖南、長沙。不同于以往的問責更多追究現(xiàn)任領導的責任，此次問責具有溯源性的特點，特別強調(diào)“事故的發(fā)生是問題長期發(fā)展積累的結果”。對于事故發(fā)生負有領導責任的干部，即使在事故發(fā)生時不是當?shù)噩F(xiàn)任領導，也要被問責。

溯源性問責是指從導致問題發(fā)生的源頭進行調(diào)查，凡是失職失責的黨政領導干部都應承擔職務利益受損甚至職務身份喪失、降低等否定性后果，不論該領導干部在問題發(fā)生時是否已經(jīng)調(diào)離轉崗、提拔或者退休。溯源性問責是堅持實事求是、失責必問原則的要求，對于喚醒各級領導干部的責任意識，杜絕不擔當不作為現(xiàn)象具有積極作用。然而，采取溯源性問責所面臨的理論問題也接踵而至。溯源性問責的歸責原則是什么？如何確定溯源性問責在時間上的追究起點？本文嘗試回答上述問題。

（一）有明確的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)

（二）實事求是、失責必問的必然要求

《中國共產(chǎn)黨問責條例》第三條規(guī)定，“黨的問責工作應當堅持以下原則：（一）依規(guī)依紀、實事求是；（二）失責必問、問責必嚴；（三）權責一致、錯責相當；（四）嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重；（五）懲前毖后、治病救人；（六）集體決定、分清責任”。

其中，實事求是原則指的是，問責應當尊重客觀事實，全面、歷史、客觀地看問題，是誰的責任就追究誰的責任，是什么樣的責任就追究什么樣的責任。失責必問原則指的是，對于未履行或未充分履行職責的領導干部必然要進行問責?！?·29”特別重大事故是問題長期發(fā)展積累的結果，地方黨委政府及其有關部門組織開展違法建筑整治、風險隱患排查治理不認真不負責，有的搞形式、走過場，敷衍了事，導致歷次整治虎頭蛇尾、不了了之；有的搞“擊鼓傳花”，卸擔子、捂蓋子貽誤風險處置時機；有的甚至推卸責任、放任不管，最終釀成重大安全隱患長期未得到整治。

因此，全面梳理事故發(fā)展的脈絡，追溯導致事故發(fā)生的源頭，對失職失責的領導干部進行溯源性問責是堅持實事求是、失責必問原則的要求，也是全面從嚴治黨的具體體現(xiàn)。

（三）不擔當不作為的后果具有滯后性

“冰凍三尺，非一日之寒?！?與重大決策失誤一樣，領導干部不擔當不作為、未履行或未充分履行職責所造成的后果也具有滯后性、隱蔽性和長期性等特點，尤其是在安全生產(chǎn)領域，前期對風險隱患排查治理不認真不負責，往往是最終導致安全生產(chǎn)事故的導火索。

在“4·29”特別重大事故中，歷任領導干部不擔當不作為、未履行或未充分履行職責所造成的不利后果并沒有在當時立刻顯現(xiàn)，而是經(jīng)過了一段時間，最終在2022年4月29日通過一起特別重大生產(chǎn)安全責任事故呈現(xiàn)出來。在這種情況下，如果不進行溯源性問責，領導干部懶政怠政的心理又會被誘發(fā)和縱容：一邊是搞形式、走過場就可以輕松完成的工作任務，另一邊則是遙遙無期甚至因為時間久遠而難以啟動的問責。在懶政怠政心理的影響下，領導干部可能心存僥幸，認為即使在崗位上不認真履行職責，也未必就會發(fā)生事故；即使將來發(fā)生了事故，只要自己不是現(xiàn)任領導就沒事。

從這個角度來看，溯源性問責是消除和遏制領導干部僥幸心理的“良藥”。進行溯源性問責，解決了因時間跨度大難以問責而帶來的問責威懾力有限的難題，能夠倒逼黨政領導干部在職責履行中謹慎勤勉、朝乾夕惕，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等重大利益，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

歸責原則是責任追究所依據(jù)的核心標準，其作用是解決責任追究理由的正當性問題。歸責原則在領導干部問責制中處于中心地位，決定著問責范圍、問責方式和被問責者的起復等相關制度，從而對每個問責個案的過程和結果都有著十分關鍵的影響。歸責原則不清晰將直接導致問責缺乏客觀、明確的依據(jù)，而在溯源性問責中，標準模糊所造成的負面影響將被進一步放大。因此，明確溯源性問責的歸責原則是這一制度有效發(fā)揮作用的首要問題。在通常情況下，對官員問責的歸責原則適用的是過錯歸責原則或者違法歸責原則。

（一）過錯歸責原則

分析任何一種法律化的責任，“過錯”都是最重要的出發(fā)點。法律需要通過某種因素將行為、結果和責任聯(lián)結起來，使得對官員的責任追究具有正當性，并對其行為產(chǎn)生正確激勵。這種因素應當與行為人的注意義務和理性能力有關，它只能是過錯。所謂過錯歸責原則，是指在領導干部問責中，對當事人施以懲戒，必須以當事人在政策失誤或負面事件方面具有主觀過錯為前提。如果官員能夠證明自己沒有過錯，則可以免責。從本質上說，過錯歸責原則實際上要求當事人的主觀心態(tài)要與政策失誤或負面事件存在因果關系。

（二）違法歸責原則

由于實踐中探究官員的主觀過錯存在困難，法律越來越傾向于盡可能將其履職方式具體化、明晰化，違法責任便是過錯責任徹底客觀化的結果。所謂違法歸責原則，是指對于不履行法定職責或者未按照法律規(guī)定正確履行法定職責的領導干部進行問責。通過在法律文本中明確規(guī)定官員的履職方式，官員在職責履行中的注意義務部分得到客觀化，從而變得更加容易判斷。此時，官員的注意義務就等同于執(zhí)行法律具體規(guī)定的義務，過錯責任和違法責任就出現(xiàn)了部分的融合。由于違法責任更加容易判斷，這些問責情形在形式上就更多地表現(xiàn)為違法責任。但在很多情況下，官員的職責履行方式不可能通過法律給予具體化規(guī)定，必須賦予其較大的裁量自由。因此，在對官員進行問責時，如果官員違反了法律明確規(guī)定的職責履行方式，則依據(jù)違法歸責原則對其問責；如果法律未將官員的職責履行方式予以明確規(guī)定，則依據(jù)過錯歸責原則對其問責。

（三）嚴把歸責門檻

溯源性問責因其“溯源”的特點而更具特殊性和復雜性。溯源性問責，顧名思義，就是要追溯到導致問題發(fā)生的源頭，對在源頭上失職失責的黨政領導干部進行問責。溯源性問責由于時間跨度比較大，同一職位的人事變動也比較大，不同時期在同一崗位上任職的領導干部履職情況與最終發(fā)生的事故之間因果關系往往比較復雜，難以簡單認定。因此，溯源性問責對責任的認定應當秉持更加審慎的態(tài)度，其歸責門檻的把握應當比一般情況嚴格，問責事由應當被限定在有關領導干部嚴重違法或者存在重大過錯的情形上。所謂嚴重違法，是指違反法律、法規(guī)的要求已經(jīng)到了十分明顯的地步；所謂重大過錯，是指官員在履行職責時沒有盡到最低限度的注意義務。

國務院“4·29”事故調(diào)查組相關負責人在答記者問時所強調(diào)的“兩個關鍵環(huán)節(jié)”也印證了上述觀點。第一個關鍵環(huán)節(jié)是，在2016年中央文件已經(jīng)明確要求堅決遏制新增違法建設的情況下，2018年7月仍然違法加層擴建。第二個關鍵環(huán)節(jié)是，在2020年福建泉州“3·7”事故之后仍然沒有認真排查整治。第一個關鍵環(huán)節(jié)印證了此次事故問責適用了嚴重違法的歸責原則，即在中央文件已經(jīng)提出具體明確要求的情況下，湖南省、長沙市、望城區(qū)及有關部門仍然未履行或未充分履行職責，違法加層仍在擴建，因此屬于嚴重違法。第二個關鍵環(huán)節(jié)則印證其同時適用重大過錯的歸責原則，即在2020年福建泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故之后，中央三令五申對違法建設開展專項整治行動的背景下，湖南省、長沙市、望城區(qū)及有關部門仍然沒有盡到最低限度的注意義務，仍然沒有認真排查整治，構成重大過錯。

由此可見，“4·29”特別重大事故問責屬于在同類事故中首次進行溯源性問責，在標準的把握上尤為謹慎，實際上適用了嚴重違法加重大過錯的歸責原則。但從邏輯上講，嚴重違法和重大過錯的歸責條件本來具備其一即可，不需要同時具備。

湖南長沙“4·29”特別重大事故調(diào)查開啟了在重大事故中對領導干部進行溯源性問責的先河?？梢灶A見，溯源性問責將在未來的類似事件中成為常態(tài)。因此，確保溯源性問責標準明確、規(guī)則統(tǒng)一就顯得十分重要?；谒菰葱詥栘煹奶厥庑院蛷碗s性，其歸責原則應當確定為嚴重違法歸責或者重大過錯歸責，時間上的追究起點應當確定為相關領導干部作為義務產(chǎn)生之時。目前，溯源性問責雖然已經(jīng)有了明確的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，但相關規(guī)定較為原則、簡單，未來仍需進一步明確標準、完善規(guī)則。